“双肩挑”领导模式的研究报告（转载）

任何新体制在推行的过程中，都不可避免会遇到困难。“双肩挑”模式在实践中所遇到的困难，有的是新模式自身的软肋所引发的问题，有的则是由于相应的思想认识、制度规范和工作机制没有及时跟上而形成的阻碍。具体说来，主要体现在以下几个方面。

权力的高度集中可能会造成民主决策和民主监督的困难，这是“双肩挑”模式自身的软肋，也是其最受争议之处。

从监督的方面看，组织监督弱化和民主监督空化是最明显的问题。首先，在党政分设时，行政一把手的权力行使受到党组织的监督制约，而在“双肩挑”领导模式下，党政一把手不仅集财权、人权、物权于一身，并且领导着本单位的党组织，尤其是纪检监察的工作。由于监督主体受制于监督客体，缺乏独立的权威性，党组织的监督作用便发生了弱化。其次，由于缺乏具体、操作性强的制度和程序来明确重大事项的公开内容、公开主体、公开渠道和公开方式，加上一些主要领导缺乏民主意识或有意回避民主监督，使得多数普通党员和群众对这些重大事项的决策、实施和结果都缺乏了解。信息的不对称使民主监督不免流于空化。

 从决策方面看，如果严格按照决策程序的要求，在对于重大问题进行决策时，应该先充分听取广大党员和群众的意见，再依民主集中制原则，按照充分酝酿，集体讨论，会议决定的程序进行决策。但是在实际工作中，一些民主意识较差的“双肩挑”领导并不能把握好民主与效率的关系以及集体领导与个人负责的关系，常常本着追求决策效率的理由或“我负责就该我说了算”的独断思想，以个人意志来代替党组织的意志的和广大群众的意愿。

对于“双肩挑”权力过大而造成的民主决策难、民主监督难的问题，各基层单位都采取了一些措施。但由于在决策和监督的具体运作程序上，仍存在弹性大、规范性弱、约束力低、可操作性差等问题，往往会使民主程序演变为缺乏民主实质的过场秀。例如，虽然对重大事项的决策实行了“票决制”，在一定程度上限制了一把手的权力，但实际上一把手仍能利用其权威在多个决策环节通过各种“潜规则”来引导决策，如通过提前定调等方式影响决策参与者的意向等。

在“双肩挑”的体制下，如何完善民主决策和民主监督机制，并建立严厉的决策失误责任追究制度，使党政一把手在决策过程中能受到全程监督、在决策失误时能受到责任追究，从而有效弥补“双肩挑”领导模式的软肋。这是一个值得研究的课题。

随着改革开放的日渐深入，社会利益主体之间的关系变得更为多样而复杂。在这种背景下，基层党组织需要充分发挥政治优势，协调好各方利益，把矛盾化解在萌芽状态。然而在“双肩挑”模式下，要做到这一点并非易事。

作为单位的最终负责人，“双肩挑”领导必须对各有关的利益主体负责。包括党和国家的利益、单位利益、职工利益、社会公益等。当各种利益互相统一时，工作尚不难进行。一旦利益发生冲突，一般很难达到“全赢”的局面。此时，由于党组织在各方之间的缓冲作用在 “双肩挑”模式下有所削弱，各种矛盾将直接汇集到一把手一人身上。在诸多矛盾面前，“双肩挑”本该以整体利益、长远利益以及人民的根本利益为处理矛盾的原则。但是，迫于经济工作、业务工作的时效性、特殊性，以及目前对领导干部考核方式的局限性，不少一把手不得不以经济利益放在首位。另外，由于工作过于繁重，“双肩挑”领导容易倾向行政工作而忽视党务工作尤其是思想政治工作，使解决现实矛盾的回旋空间更加紧缩。

所谓工作整合的困难，主要是由于在实现“双肩挑”模式后，有的单位在机构设置上没有进行相应改变。一些基层单位所为了对应相关的上级部门，设置了各种对口部门。例如行政系统中又有办公室、人事、投资、劳动、综治等部门，党委系统有组、纪、宣、统等职能部门以及工青年妇群众组织。这样的机构设置显然与“双肩挑”模式整合重叠分工、提高工作效率的目的不相一致。在这点上，浦东新区的潍坊街道的探索值得借鉴。该街道按照“精简、统一、效能”的目标和“宽职能、少机构、大部室”的思路，对街道机关内设机构实施了重组归并。共设置了综合治理工作部、党群工作部、人民武装部、城市建设管理工作部、经济服务工作部、社会事务工作部、党政办公室等“六部一室”，使原先的科室制、委员会制和部室制，变为了对内对外、对上对下规范统一的部室制。这一率先的机构改革值得进一步关注和借鉴。另外，对于实行“双肩挑”领导模式的单位，一些上级部门并没有本着服务基层的意识改进管理方式，在布置任务时也不注意将工作打包整合。管理资源的分散、会议的杂多、考核方式的不完善等等，都为实行“双肩挑”的单位造成了不小的负担。如何进一步将党委和行政部门的职能进行合理设定和明确界定，从而理顺党政关系，真正发挥“双肩挑”模式下人权、物权、事权相统一的优势，这不仅是实行“双肩挑”模式的单位需要思考的问题，也是其上级部门需要关注的问题。

目前，“双肩挑”领导模式试行的时间较短，各类相关的制度尚不成熟，短时期内，适合“双肩挑”的干部不多。在这样条件下，领导素质和完善制度是新模式能否扬长避短的关键因素。在实施过程中，“双肩挑”总是陷入人与制度的怪圈中：干部的素质更与制度的设计相互制肘。

从体制的设置看，“双肩挑”模式是一种权利集中的领导方式，容易产生“一言堂”和“家长制”现象。必须通过制度的设计来克服体制的弱点。在目前的实践中，鲜有先设计好有关制度再实行“双肩挑”的做法，通常都是一边做一边建制度。因为不能和现行的制度以及上级管理体制实现对接，所以对“双肩挑”干部的素质要求很高。另一方面，制度不断完善，然而由于利益、矛盾的因素和干部素质的因素，制度并不能得到执行。

从实践的经验看，没有完善的制度约束，单单依靠“双肩挑”干部个人的素质和道德品质，避免“家长制”的产生，风险也是巨大的。实行“双肩挑”成功的单位，其单位员工一致认为领导的民主作风、工作能力和强烈的责任心是成功的经验。但是，一旦失去自我的控制，以工作地位的强势完成领导，不可避免地会出现“一言堂”、“家长制”。有些“双肩挑”单位领导干部长期不进行轮换、交流，却使本来民主作风好地干部逐渐变得独断专行。上级单位往往在推行这一领导体制时，出于解决党政矛盾、缺乏党政分设干部、优化资源配置等方面地考虑进行，对“双肩挑”干部地素质没有进行深入分析，没有及时建设配套地制度，结果就出现：有了好的制度没有好的人执行、有了合适的人却有没有好的制度保障。

--摘自市委组织部组织处、市科教党委组织干部处《“双肩挑”领导模式的研究报告》

 

 

有效的制衡机制、工作的上位整合、积极的支持系统以及组织、个人的具体情况都是获得“双肩挑”领导模式成效的积极因素

实施“双肩挑”领导模式的工作建议

 “双肩挑”作为领导模式的一种，它有别于其他的领导模式。由于长期以来党政分设的领导模式占主流，在实施“双肩挑”领导模式时，还需在工作的各方面做出调整和改变，能使“双肩挑”领导模式在实施过程中更顺畅，更完善。在课题研究的过程中，我们对实施“双肩挑”的单位做了一些案例的研究，试图通过案例的分析来了解他们存在哪些问题，需要哪些支持，期望哪些改变，内、外部都能主动适应这种领导模式，发挥其优势、避开其劣势。综合分析，我们认为有效的制衡机制、工作的上位整合、积极的支持系统以及组织、个人的具体情况都是获得“双肩挑”领导模式成效的积极因素，对此提出工作建议。

“双肩挑”被认为最大的缺陷在于如何实现有效监督，也有人提出党政分设就不存在监督问题了吗？“双肩挑”的问题在于先天的监督条件比党政分设更缺乏，何种监督形式适合“双肩挑”，各个领域都在探索。普陀区江宁学校的党政联席会议工作模式形成的立锥体式管理结构、上海中学实施的财务权分离制度以及农村实行村帐镇计等，在实践中都取得了良好的效果。在实际工作中，除财务、干部人事等工作外，往往比较难监督的是涉及到单位发展的重大事项的决策，如学科发展、经营方向、土地的使用等。实现监督的关键在于权力的制衡机制，否则永远陷入在人与制度的怪圈中，好的制度、好的人，没有制衡，依然能超越制度的界限，依然可以不执行制度，而不能实现有效监督。

制衡机制既体现在上级对下级的制衡，又体现在平级机构的制衡。财务管理、审计、考核、民主测评等可视为上级对下级的制衡，通过上级的管理措施对“双肩挑”的领导进行制度约束。平级的制衡在“双肩挑”单位尤为重要。反对“双肩挑”的一方认为这样的领导模式容易形成“一言堂”，往往本着发展的目的“一言堂”，这不仅对发展民主是个伤害，对干部本身也不利，单位中唯其最大，谁来制衡？制衡要通过各机构之间的相互制约才能完成制衡。通过江宁学校等单位的经验，充分发挥现有的支委会、校务会、职代会等机构的作用，充分吸纳党员群众的意见，实现制衡。当然，理想状况的制衡是每一个决策都有民主的参与，各种监督机构、群众的监督，但是在实际情况中可能会出现决策过程过长、成本过高等问题，而且最大的矛盾会在于实施行政首长负责制的单位最后决策由行政首长负责的局面，在课题调研过程中，有的被访者就谈及这样的情况发生“学校校长在大家提出不同意见时说，‘按规定，最后的责任由我来负，我会承担决策的后果，就这么定了’”。之前所有的民主程序、监督机制在此时全部失去效用。

建立有效的制衡机制并不主张另行一套，重新设置一套机构行使制衡职能，这样只能增加成本，违背了“双肩挑”的原义。我们认为充分发挥目前已有制度的功能，赋予已有机构的制衡权，可以达到有效制衡的作用。制衡的实质应是：决策和责任都不是无限的，不是绝对完善的，既要为决策承担责任，又要兼顾各方利益，制衡是多边的，单向的制约达不到制衡。

在课题研究过程中，我们深深感受到“双肩挑”的领导工作时间普遍偏长，特别在医院、学校、科研院所，甚至是“三肩挑”，即党、政领导、专家。从普陀区对学校的统计看出，“双肩挑”干部平均工作时间要比党政分设干部多2个小时。在医院，“双肩挑”干部本身又是医学专家，既要完成医疗工作任务，还要完成行政和党务工作。在某市级医院，该院“双肩挑”领导只能将行政和党务工作安排在工作时间之外进行，常常工作至凌晨。这样一种领导模式对干部来说，既是能力的考核，也是体力、精力的考验。之所以产生这样的原因，在于“上面千条线，下面一根针”的实际情况，超过80％的被访者认为布置工作的上级部门根本不会考虑“双肩挑”单位的实际情况，每天应付各种会议已是疲于奔命了。我们在部分“双肩挑”领导中做了随机调查，结果显示他们平均每天要开1.5个会议。

工作的上位整合建议通过四个途径完成：首先、上级部门在布置工作时将工作整合起来，这样干部的工作量会减少1/3。其次，上级对下级单位的管理方式要有所转变，要适应“双肩挑”领导模式。如，不是每项工作都要通过开会、不是必须通过一把手来布置。第三，要上级部门的工作方式要创新。“双肩挑”领导职责繁琐，简单的以过去完全科层制单向领导的方式不能适应管理的需要，因此上级部门在领导方式上要进一步创新，对工作进行有效评价，对“双肩挑”个人与组织的评价方式要有所区分。第四，不要轻易地贴标签。不能因为“双肩挑”某些方面工作存在一定地弱点或还未能使用新的领导模式变化而贴以“边缘化”、“弱化”的标签，既不利于党组织开展工作，也不利于对党的工作的认识。

实施“双肩挑”后，对组织和个人来说都有很大的压力：制度、机构可能进行调整；管理方式有所变化；原有职数减少等。这就需要组织给予一定的支持，为实施“双肩挑”建立一个支持系统。一个积极有效的支持系统，可以避免“双肩挑”的弊端。支持系统的内涵包括三个方面：组织支持、制度支持和资源支持。

组织支持。组织支持要从管理模式、考核评价手段、人事安排、制度设计等方面进行，充分考虑到目前主要以党政分设为主的管理、制度环境，为实施“双肩挑”提供组织支持。

制度支持。实施“双肩挑”后，以往应党政分设情况而定的有关制度应及时调整，让制度能主动适应、符合“双肩挑”的实际情况，对有关的组织、机构，如党委会（支委会）、职代会、工会等的职责进行明晰和界定。

资源支持。提供“双肩挑”需要的人员配备、财、物等方面的支持，如配备专职副书记或行政副职，提供使单位正常运营所需的财物支持，避免因物质资源不足而加重“双肩挑”干部的压力和引起单位的矛盾。

从课题研究的结果和案例的分析看，适合实施“双肩挑”的组织特征概括起来为：专业、小型、民主。专业指单位的性质是专业化的，如科研院所、医院、学校等，实施行政首长负责制的单位，适合“双肩挑”，有利于行政首长发挥好领导作用。小型指单位规模小，党员人数和总人数都较少，方便实施党员和群众的民主监督，单位本来的党政工作量不是很大。民主是指单位的氛围比较民主，风气正，单位运行情况良好，适宜建立有效的民主工作机制。

适合“双肩挑”的干部在能力上要有专业的工作能力、熟悉党务工作和管理工作，满足党政两方面对工作的要求；在工作方式上，讲民主、守制度；在个性上，宽容大度，有很好的相容性；在身体素质上，要身心素质俱佳，能适应强工作量的要求。

当然选择哪些组织实施“双肩挑”还是要根据各领域不同的实际情况进行，在选择干部上也可引入一些科学的测评手段和机制，若推行这一领导模式，做好干部培养和储备工作，保证“双肩挑”能顺利进行。

--摘自市委组织部组织处、市科教党委组织干部处《“双肩挑”领导模式的研究报告》